汉初的政治格局与汉初政治的建设

汉初的政治格局与汉初政治的建设

秦帝国灭亡之后，公元前209年至公元前206年这一段时期内，整体而言，中国政治格局是由项羽主持的。司马迁在《史记·项羽本纪》中说：

羽非有尺寸乘势，起陇亩之中，三年，遂将五诸侯灭秦，分裂天下，而封王侯，政由羽出，号为“霸王”，位虽不终，近古以来未尝有也。

项羽之所以能够成为秦亡后的政局主持者，与他在反秦战争中所起的主导作用和主力军地位分不开。

秦在兼并六国的过程中，与楚的战争最为激烈，持续的时间也最长，且秦国多次通过欺诈的手段愚弄楚国，楚国遗民对秦帝国怀有刻骨的仇恨。“夫秦灭六国，楚最无罪。自怀王入秦不反，楚人怜之至今，故楚南公曰‘楚虽三户，亡秦必楚’也。”司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，北京：中华书局，1982，第300页。项羽为楚国贵族项燕之后，公元前二二三年，王翦率秦军伐楚，组织楚国最后一支力量抵抗的，正是项燕。这次战争秦军大破楚军，楚国最后的君主昌平君死，项燕自杀，楚国灭亡。楚国灭亡之后，心怀国恨家仇的项羽和叔父项梁避迹吴中，暗地里为反秦做准备。“每吴中有大繇役及丧，项梁常为主办，阴以兵法部勒宾客及子弟。”司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，第296页。项梁本贵族出身，具有行政管理经验，又精通兵法，所以在办理吴中派遣徭役事务及主持丧礼等方面，暗中运用兵法原理组织协调，表现出杰出的才干，在当地享有很高的威望。公元前209年，陈胜、吴广“奋臂为天下倡始”，揭开反秦战争的序幕。之后，不堪忍受秦帝国暴政苛政的民众云集响应，“当此时，诸郡县苦秦吏者，皆刑其长吏，杀之以应陈涉。”“楚兵数千人为聚者，不可胜数。”司马迁：《史记》卷四十八《陈涉世家》，第1953页。饱受秦政权欺压的底层民众、士阶层和旧贵族怀着各种目的相互结合，组成无数支浩浩荡荡的反秦大军，“山东郡县少年苦秦吏，皆杀其守尉令丞反，以应陈涉，相立为侯王，合从西乡，名为伐秦，不可胜数也”。司马迁：《史记》卷六《秦始皇本纪》，北京：中华书局，1982，第269页。反秦大潮风起云涌，迅速波及吴中。会稽太守殷通为形势所迫，也欲起兵反秦，准备让项梁和桓楚为将，乘势割据。久怀反秦之志的项梁见有机可乘，以让项羽外出寻找逃亡隐匿的桓楚为名，召项羽刺杀殷通，召集吴中豪杰起兵反秦，自任会稽太守，以项羽为裨将。项氏叔侄势力发展很快，迅速平定了江东。陈胜部将召平进攻广陵失利，为取得项氏叔侄的支持，遂矫陈胜命拜项梁为上柱国，命他渡江西击秦。项梁渡江后，项氏家族的声威使得许多义军不断归顺到他的旗下，陈婴、英布、蒲将军等都领兵来附，一时军威大振。不久，陈胜败亡，项梁在薛地召集义军将领商量对策。这时刘邦也自沛往薛，参与其事。范增建议项梁立楚怀王之后以号召天下，为项梁采纳，立沦落民间牧羊的楚怀王孙芈心为楚怀王，用以号召民众。之后，项梁先后大破秦军于东阿、雍丘，并斩李斯之子李由，逐渐成为抗击秦军的主力。在秦将章邯击破项梁军，项梁败死之后，项羽杀掉宋义，夺取了楚军的领导权，“威震楚国，名闻诸侯”。项羽又北上救赵，在巨鹿一战中奠定了自己秦末义军领袖的地位：

羽乃悉引兵渡河，皆沉船，破釜甑，烧庐舍，持三日粮，以示士卒必死，无一还心。于是至则围王离，与秦军遇，九战，绝其甬道，大破之，杀苏角，虏王离。涉间不降楚，自烧杀。当是时，楚兵冠诸侯。诸侯军救巨鹿下者十余壁，莫敢纵兵。及楚击秦，诸将皆从壁上观。楚战士无不一以当十，楚兵呼声动天，诸侯军无不人人惴恐。于是已破秦军，项羽召见诸侯将，入辕门，无不膝行而前，莫敢仰视。项羽由是始为诸侯上将军，诸侯皆属焉。司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，第307页。

巨鹿之战后，项羽已成为各路反秦义军的实际领袖，抗击秦军的主力。他率军屡挫秦军主力章邯军，并迫使章邯投降，坑杀秦军二十余万降卒，几乎歼灭了秦军的有生力量。项羽对秦军主力的压迫性打击，大大减轻了其他义军的压力，为刘邦顺利攻占咸阳创造了条件。但义军的名义领袖楚怀王始终对项羽心怀疑惧，处处打压项羽，并企图利用刘邦等势力牵制项羽，促使项羽与楚怀王矛盾激化。

在刘邦攻破咸阳后，项羽利用自己的强大军事实力迫使刘邦让出咸阳，并杀掉秦王子婴，宣告秦正式灭亡。之后，项羽仍然坚持向楚怀王汇报，实际上是想借楚怀王之口把关中一带据为己有。但楚怀王出于对项羽的忌惮和防范，同时也为了维护自己的权威，仍然坚持“先入定关中者王之”的约定，故告诉项羽“如约”，不愿意项羽占据关中。楚怀王的做法彻底激怒了项羽，他决定彻底摆脱这位名义领袖的控制，于是先尊楚怀王为义帝，接着便借口酬灭秦之功开始由自己主导的分封，分配亡秦的胜利果实。《史记·项羽本纪》载：

项王欲自王，先王诸将相。谓曰：“天下初发难时，假立诸侯后以伐秦。然身被坚执锐首事，暴露于野三年。灭秦定天下者，皆将相诸君与籍之力也。义帝虽无功，故当分其地而王之。”

又，《史记·高祖本纪》：

项羽怨怀王不肯令与沛公俱西入关，而北救赵，后天下约。乃曰：“怀王者，吾家项梁所立耳，非有功伐，何以得主约！本定天下，诸将及籍也。”乃详尊怀王为义帝，实不用其命。

项羽主持这次分封的目的非常清楚，其一是对名义领袖楚怀王的强烈不满，欲彻底踢开楚怀王；其二是对六国诸侯之后无功而王，自己与诸多浴血奋战的将领只能为将相居六国诸侯后人之下的现状不满，欲彻底颠覆这种格局。

在起义之初，为了增强号召力，义军所采取的措施就是尊立六国诸侯之后为王，用以争取六国遗民的支持，各路楚军的共主就是项梁所立的楚怀王。应该说，六国诸侯之后被拥立为王后，由于家族的影响，在凝聚人心号召群众方面确实发挥了积极的作用，“诸侯初起时，非齐诸田、楚昭屈景莫能兴。”司马迁：《史记》卷九十九《刘敬列传》，第2719页。但“披坚执锐首事，暴露于野三年”，冲在反秦战争第一线的则多为各路义军的将相。项羽的这一想法得到了急于分享亡秦胜利果实的将相们的拥护，于是“乃分天下，立诸将为侯王”。司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，第316页。《史记·项羽本纪》记载了这次分封的详细情况：

项王、范增疑沛公之有天下，业已讲解，又恶负约，恐诸侯叛之，乃阴谋曰：“巴、蜀道险，秦之迁人皆居蜀。”乃曰：“巴、蜀亦关中地也。”故立沛公为汉王，王巴、蜀、汉中，都南郑。而三分关中，王秦降将以距塞汉王。项王乃立章邯为雍王，王咸阳以西，都废丘。长史欣者，故为栎阳狱掾，尝有德于项梁；都尉董翳者，本劝章邯降楚。故立司马欣为塞王，王咸阳以东至河，都栎阳；立董翳为翟王，王上郡，都高奴。徙魏王豹为西魏王，王河东，都平阳。瑕丘申阳者，张耳嬖臣也，先下河南，迎楚河上，故立申阳为河南王，都雒阳。韩王成因故都，都阳翟。赵将司马卬定河内，数有功，故立卬为殷王，王河内，都朝歌。徙赵王歇为代王。赵相张耳素贤，又从入关，故立耳为常山王，王赵地，都襄国。当阳君黥布为楚将，常冠军，故立布为九江王，都六。鄱君吴芮率百越佐诸侯，又从入关，故立芮为衡山王，都邾。义帝柱国共敖将兵击南郡，功多，因立敖为临江王，都江陵。徙燕王韩广为辽东王。燕将臧荼从楚救赵，因从入关，故立荼为燕王，都蓟。徙齐王田市为胶东王。齐将田都从共救赵，因从入关，故立都为齐王，都临菑。故秦所灭齐王建孙田安，项羽方渡河救赵，田安下济北数城，引其兵降项羽，故立安为济北王，都博阳。田荣者，数负项梁，又不肯将兵从楚击秦，以故不封。成安君陈余弃将印去，不从入关，然素闻其贤，有功于赵，闻其在南皮，故因环封三县。番君将梅鋗功多，故封十万户侯。项王自立为西楚霸王，王九郡，都彭城。司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，北京：中华书局，1982，第316～317页。

三分关中，立章邯为雍王，王咸阳以西，都废丘。立司马欣为塞王，王咸阳以东至黄河，都栎阳；立董翳为翟王，王上郡，都高奴。徙魏王豹为西魏王，王河东，都平阳。立申阳为河南王，都洛阳。韩王成不变，仍都阳翟。立司马卬为殷王，王河内，都朝歌。徙赵王歇为代王。立张耳为常山王，王赵地，都襄国。立黥布为九江王，都六。立吴芮为衡山王，都邾。立共敖为临江王，都江陵。徙燕王韩广为辽东王。立臧荼为燕王，都蓟。徙齐王田市为胶东王。立田都为齐王，都临菑。立田安为济北王，都博阳。对于自己最大的对手刘邦，项羽又忌惮又不愿“负约”，便与范增密谋，借口巴、蜀也属于关中，立刘邦为汉王，王巴、蜀、汉中，都南郑，将刘邦赶往荒凉僻远、交通不便的巴蜀之地。项羽自己则“自立为西楚霸王，王九郡，都彭城”。

这就是项羽所立的十八诸侯王。除此之外，又以南皮旁三县立陈余为侯，以十万户封梅鋗为侯。借口“古之帝者地方千里，必居上游”，徙义帝于长沙郴县，并命吴芮、共敖半途将义帝杀害。这就是项羽在亡秦之后安排的政治格局。他分封十八王二侯，自居为“霸王”，居中发号施令。

项羽所安排的这种政治格局，隐藏着严重的隐患。他虽然“分裂天下，而封王侯，政由羽出，号为‘霸王’”，但整个政治局面则处在一种混沌的状态下。各诸侯国与他的霸主之国之间是什么关系？双方权利、义务如何？既无制度性的安排，也无礼俗方面的明确规范。项羽并没有建立起一套完整的政治体系来维系自己的统治，他更像一个依靠强大的军事力量来按照自己的意愿分割天下的“霸主”。由六国诸侯之后或旧贵族主导的各诸侯国之间的关系，又习惯性地回到了战国时代，各自独立，连松散的联盟都算不上。

这一政治体制迥异于秦朝的中央集权君主专制的郡县制体制，也与之前周的分封制不同。在秦的政治体制下，最高统治者称“皇帝”，地方为直属于中央的郡县，其长官由中央直接任命。在周的分封制下，周天子为天下共主，其直接统治的地方为王畿，其余则分封给公、侯、伯、子、男等地位不等的诸侯，建立大大小小的国家。《孟子·万章下》对这种国家构建形式有过详细的论述：

天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子、男同一位，凡五等也。君一位，卿一位，大夫一位，上士一位，中士一位，下士一位，凡六等。天子之制，地方千里，公侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里，凡四等。不能五十里，不达于天子，附于诸侯，曰附庸。

周天子所封的诸侯国，要定期朝见周王，有保卫王室的义务。他们还要向周王纳贡服役（包括兵役）。当然，根据诸侯国等级的不同和关系的疏密，各诸侯国对周王室承担的“贡”也不相同，《左传·昭公十三年》云：

昔天子班贡，轻重以列，列尊贡重，周之制也。卑而贡重者，甸服也。

又，《国语·周语上》载祭公谋父论述周王朝与诸侯国之间的关系及周天子的统治方式云：

夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯、卫宾服，蛮、夷要服，戎、狄荒服。甸服者祭，侯服者祀，宾服者享，要服者贡，荒服者王。日祭、月祀、时享、岁贡、终王，先王之训也。有不祭则修意，有不祀则修言，有不享则修文，有不贡则修名，有不王则修德，序成而有不至则修刑。于是乎，有刑不祭，伐不祀，征不享，让不贡，告不王。于是乎，有刑罚之皵，有攻伐之兵，有征讨之备，有威让之令，有文告之辞。布令陈辞而又不至，则增修于德而无勤民于远，是以近无不听，远无不服。

在周代分封制的政治体制下，各诸侯国按等级分为公、侯、伯、子、男五种爵位、三个等级（公、侯一级，伯一级，子、男一级）；按照关系的疏密，则分为甸服、侯服、宾服、要服、荒服等五种关系。一般而言，等级高、关系密的所承担的义务也要多些。如齐国，为周王朝开国功臣太公的封国，“东至海，西至河，南至穆陵，北至无棣，五侯九伯，实得征之。”司马迁：《史记》卷三十二《齐太公世家》，北京：中华书局，1982，第1489页。另见《左传·僖公四年》管仲所言：“昔召康公命我先君大公曰：‘五侯九伯，女实征之，以夹辅周室。’赐我先君履，东至于海，西至于河，南至于穆陵，北至于无棣。”除了承担正常的义务外，还要替王室征讨不服从者。而楚国远在南蛮，其爵位为较低的子，关系与周王室比较疏远，所贡不过是王室用以缩酒的“苞茅”。各个诸侯国独立性很强，他们除了履行对王室的固定义务外，内政、外交基本独立。但是，全国的土地与臣民，名义上都属周王所有，即所谓“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。在正常情况下，“礼乐征伐自天子出”，“敌国不相征”，同为周王室封建的诸侯国，他们之间不能相互征伐。周天子负责从整体上维护政局的稳定，各诸侯国要遵循周王室所制定的礼乐制度。孙筱将这种政体形象地称之为“土坯型结构政体”，而将秦所开创的那种中央集权君主专制的郡县制政体称作“框架型结构政体”。孙筱：《两汉经学与社会》，北京：中国社会科学出版社，2002，第48～55页。

从表面来看，项羽所安排的这一政治格局和周代的分封制相似，但其实质则有明显的不同。同样是分封，与周王朝相比，周天子是法定的天下共主，而项羽则更近似春秋时期的霸主。诸侯王与项羽之间，只有实力的大小，没有法定地位的高低。项羽所发号施令，凭借的是他在反秦战争中奠定的领袖地位和超强的军事实力。另外，周王朝定鼎后制定了一套比较完备的礼乐制度，作为施政的准则，项羽的霸王政权也不具备这一要素。作为霸王，他与所立各诸侯王之间，在分封时并没有明确约定双方的地位、权利、义务，没有制定双方应该遵循的规则。换句话说，就是没有成熟的政治制度安排。下面以项羽和与他最为亲近的九江王英布为例来探讨这一问题。

英布，秦末“乃率其曹偶，亡之江中为群盗”司马迁：《史记》卷九十一《黥布列传》，北京：中华书局，1982，第2597页。，起兵反秦后，一直追随项梁、项羽。秦亡后，被项羽立为九江王。在当时所分封的十八王中，关系与项羽最为密切。《史记·黥布列传》这样描述项羽、黥布的关系：

（项羽）所与者独九江王，又多布材，欲亲用之。

项羽欲征讨齐田荣，“征兵九江，九江王布称病不往，遣将将数千人行。汉之败楚彭城，布又称病不佐楚。项王由此怨布，数使使者诮让召布，布愈恐，不敢往。”司马迁：《史记》卷九十一《黥布列传》，北京：中华书局，1982，第2599页。当项羽向英布征兵时，英布应该尽怎样的义务？在分封时并没有明确的规定。因此英布出兵与否，出多少兵，并无制度性的约定可资凭借，全靠英布个人决定，这样就难以避免纷争。关于英布与项羽之间的定位，据英布自言“寡人北乡而臣事之”，而在别人看来，却是“大王与项王俱列为诸侯，北乡而臣事之，必以楚为强，可以托国也”。司马迁：《史记》卷九十一《黥布列传》，北京：中华书局，1982，第2600页。两者都是诸侯，英布臣事项羽并非法定，乃是畏于项羽的强大。此前李良之叛自立为赵王的武臣，从官即以“天下畔秦，能者先立”相劝；此后，汉七年刘邦以皇帝的身份驾临赵国，因对当时的赵王也是刘邦女婿的张敖“箕踞詈，甚慢易之”，赵相贯高、赵午等仍以“夫天下豪杰并起，能者先立”为辞劝张敖杀掉刘邦。司马迁：《史记》卷八十九《张耳陈余列传》，北京：中华书局，1982，第2578～2583页。可见在当时人们的观念中，诸侯王之间并不是臣属关系，乃是“能者先立”——以实力为后盾的竞争关系。这种观念一直延续到刘邦称帝以后。后来，蒯通对刘邦将当时诸侯王之间的关系形容为“秦失其鹿，天下共逐之，于是高材疾足者先得焉”是非常恰当的。司马迁：《史记》卷九十二《淮阴侯列传》，北京：中华书局，1982，第2629页。因此，从制度的层面来看，项羽所主导的这次分封缺乏相应的制度安排，近乎强盗分赃，隐藏着巨大的隐患。

其次，项羽所主导的这次类似分赃的分封并不公平，引发了许许多多的矛盾。这些矛盾的存在导致诸侯王之间的乱战，并最终把矛盾的焦点集中于主导分封的霸主项羽身上。

在项羽所主持分封的十八王二侯中，西魏王豹、代王歇、韩王成、胶东王市、辽东王韩广都非项羽所立。他们在秦末反秦的大潮中，或乘势而起，自立为王，或因身为六国诸侯之后的缘故被义军拥立为王。在这次分封中，他们是利益的受损者，项羽都把他们原有的地盘重新划分，或徙王更差的地方，或缩小他们的地盘，因此，他们对项羽心怀不满。其中，“韩王成无军功，项王不使之国，与俱至彭城，废以为侯，已又杀之。”司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，北京：中华书局，1982，第320页。汉王刘邦因项羽未按照义帝的约定让他以关中为封地，而是将他徙王巴蜀、汉中而耿耿于怀，并伺机反噬霸王项羽。田荣在反秦战争中属于最早的一批起义者，项羽因其“数负项梁，又不肯将兵从楚击秦，以故不封”，遂与田荣结怨。另外，“彭越众万余人毋所属”，也是一大隐患。陈余与张耳“一体有功于赵”，仅仅因为张耳说客多，陈余“不从入关”，项羽便封张耳为常山王而以南皮三县封陈余为侯，连张耳的嬖臣瑕丘都不如，也使陈余愤愤不平。陈余评价项羽这次分封说：“项羽为天下宰，不平。今尽王故王于丑地，而王其群臣诸将善地。”司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，北京：中华书局，1982，第321页。可以说是项羽所主导的这次分封的真实写照。

以上隐患决定了项羽所安排的这一政治格局不可能长期稳定，实际上分封刚一结束，这一格局即开始瓦解。燕王臧荼很快与辽东王韩广发生争夺地盘的战争，并将韩广杀掉，并吞辽东。田荣先后袭杀胶东王田市、济北王田安，又赶走齐王田都，据三齐之地自立为齐王。陈余与之呼应，“悉发三县兵，与齐并力击常山，大破之”司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，北京：中华书局，1982，第321页。，赶走了常山王张耳，张耳逃归汉王刘邦。“陈余迎故赵王歇于代，反之赵。赵王因立陈余为代王。”司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，北京：中华书局，1982，第321页。另一位被项羽忽略掉的彭越也接受了齐王田荣的将军印，击破楚将萧公角。刘邦则乘诸侯叛楚之际，将项羽所立的三秦王及河南王全部灭掉，还定三秦，占据了整个关中地区。这样，项羽陷于四处征伐的境地，他所安排的政治格局宣告解体，整个中国重新陷入战乱。在混战中，反项诸侯最终都聚集在刘邦旗下，形成楚汉两大集团的对决。经过四年残酷而激烈的厮杀，刘邦胜出，项羽则兵败垓下后在乌江自杀身亡。

汉帝国建立后，刘邦继项羽成为整个政治格局的主持者，但历史并没有留给刘邦多少选择的余地。刘邦即位为皇帝时，据《史记·汉兴以来诸侯王年表》，其政治格局如下：韩信为楚王，都下邳（由齐徙封于楚）。彭越为梁王，都定陶。故韩王信为韩王，都阳翟（后徙为代王）。吴芮为长沙王，都临湘。英布为淮南王，都六。张耳为赵王，都襄国（张耳死后，其子张敖继立）。臧荼为燕王，都蓟（同年十月，臧荼反，被诛，改封卢绾）。

这一政治格局，实际上是刘邦继承的项羽的遗产，其形成有必然性。就在高祖称帝的这年，高祖置酒洛阳南宫，君臣探讨高祖所以得天下、项羽所以失天下的原因时，高祖与高起、王陵有一段精彩的对话：

高起、王陵对曰：“陛下慢而侮人，项羽仁而爱人。然陛下使人攻城略地，所降下者因以予之，与天下同利也。项羽妒贤嫉能，有功者害之，贤者疑之，战胜而不予人功，得地而不予人利，此所以失天下也。”高祖曰：“公知其一，未知其二。夫运筹策帷帐之中，决胜于千里之外，吾不如子房。镇国家，抚百姓，给馈饷，不绝粮道，吾不如萧何。连百万之军，战必胜，攻必取，吾不如韩信。此三者，皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也。项羽有一范增而不能用，此其所以为我擒也。”司马迁：《史记》卷八《高祖本纪》，北京：中华书局，1982，第381页。

高起、王陵作为高祖功臣，说出了自己的体会，应该有代表性。在他们看来，高祖能最终战胜项羽，在于他“使人攻城略地，所降下者因以予之，与天下同利”，也即裂土分封功臣，这是吸引功臣卖命最关键的一点。对于高起、王陵的看法，刘邦并没有否定，只是以为“知其一，未知其二”，不够全面而已。可见裂土分封乃是当时君臣共识，也是联系君臣的利益纽带。就刘邦所做的个人用人方面的补充而言，不仅不足以反驳裂土分封的重要性，反而从另一个方面佐证了高起、王陵的观点。

其实，持这一观点的不仅仅是高起、王陵，韩信、陈平早在楚汉战争期间即为高祖做过类似的分析。在“汉中对”中，韩信对项羽做了全面的剖析，并提出楚汉战争的总策略：“项王喑恶叱咤，千人皆废，然不能任属贤将，此特匹夫之勇耳。项王见人恭敬慈爱，言语呕呕，人有疾病，涕泣分食饮，至使人有功当封爵者，印刓敝，忍不能予，此所谓妇人之仁也。……今大王诚能反其道：任天下武勇，何所不诛！以天下城邑封功臣，何所不服！以义兵从思东归之士，何所不散！”司马迁：《史记》卷九二《淮阴侯列传》，北京：中华书局，1982，第2612页。陈平在回答高祖“天下纷纷，何时定乎”之问时，也为高祖做过类似的分析：“项王为人，恭敬爱人，士之廉节好礼者多归之。至于行功爵邑，重之，士亦以此不附。今大王慢而少礼，士廉节者不来；然大王能饶人以爵邑，士之顽钝嗜利无耻者亦多归汉。诚各去其两短，袭其两长，天下指麾则定矣。”司马迁：《史记》卷五六《陈丞相世家》，北京：中华书局，1982，第2055页。考韩信、陈平之分析，其核心观点基本一致，都认为刘邦只有“任天下勇武”、“以天下城邑封功臣”，方可转弱为强，战胜项羽集团。

利益决定立场，这是政治斗争中亘古不变的规律。“慢而少礼”的高祖之所以能吸引谋士良将效命，最终灭项羽成帝业，正在于他“使人攻城略地，所降下者因以予之，与天下同利”的策略，符合秦末豪杰之士的利益，利益遂成为连接高祖与豪杰之士的最可靠的纽带。而秦末豪杰之士的梦想即是乘乱而起，建功立业。武臣游说河北诸县豪杰一事最能说明这一问题：

武臣等从白马渡河，至诸县，说其豪杰曰：“秦为乱政虐刑以残贼天下，数十年矣。……于此时而不成封侯之业者，非人豪也。诸君试相与计之！夫天下同心而苦秦久矣。因天下之力而攻无道之君，报父兄之怨而成割地有土之业，此士之一时也。”豪杰皆然其言。司马迁：《史记》卷八九《张耳陈余列传》，北京：中华书局，1982，第2573～2574页。

高祖对于有功之臣不吝封赏，与天下同利，正能满足豪杰之士“成封侯之业”的追求，所以赢得他们的拥戴。故韩信、陈平、王陵等相继归顺，纪信、周苛不惜以死报之，彭越、英布乐为效命。在他们的谋划之下，汉军实力也由弱转强，最终战胜了吝于封赏、欲与“非诸项即妻之昆弟”独享亡秦之利的项羽。这些谋士良将，都在楚汉战争的关键时刻起到了决定性的作用，是高祖战胜项羽不可或缺的依靠力量。

高祖不仅善于以利结麾下谋士猛将之心，更善于以利调动、组织各种力量共同反楚。贾谊对秦末义军做过精到的分析：“诸侯起于匹夫，以利合。”阎振益、钟夏校注《新书校注》卷一《过秦下》，北京：中华书局，2007，第16页。高祖也深谙此理，在平定关中之后，正式东向与项羽争天下，即发布“诸将以万人若以一郡降者，封万户”司马迁：《史记》卷八《高祖本纪》，北京：中华书局，1982，第369页。之命，吸引当时各种力量效命。对于英布、彭越、韩信等足以影响战争格局的实力派，更是不吝封赏，以裂地分封来换取他们的效命。在第一次攻楚被项羽大败于彭城后，高祖随即做出这一决策：

至彭城，汉败而还。至下邑，汉王下马踞鞍而问曰：“吾欲捐关以东等弃之，谁可与共功者？”良进曰：“九江王黥布，楚枭将，与项王有郄；彭越与齐王田荣反梁地：此两人可急使。而汉王之将独韩信可属大事，当一面。即欲捐之，捐之此三人，则楚可破也。”汉王乃遣随何说九江王布，而使人连彭越。及魏王豹反，使韩信将兵击之，因举燕、代、齐、赵。然卒破楚者，此三人力也。司马迁：《史记》卷二五《留侯世家》，北京：中华书局，1982，第2039页。

史实证明，“卒破楚者，此三人力也”，这一策略对于战胜项羽集团至为关键。高祖所言的“共功”，与高起、王陵所言“同利”，只不过是一个铜钱的两个面，就其实质而言是一致的。因此，与其说是任用三人杰破楚，毋宁说是利诱三猛士破楚。

彭城之败后，为了使英布牵制项羽，为汉军赢得重新组织反攻的时间，高祖派随何游说英布背楚归汉。随何所以能说服英布，一方面固然由于英布与项羽已生嫌隙；另一方面则不得不归功于随何向英布的许诺：“臣请与大王提剑而归汉，汉王必裂地而封大王，又况淮南，淮南必大王有也。”司马迁：《史记》卷九一《黥布列传》，北京：中华书局，1982，第2601页。英布正是得到扩大其地盘至整个淮南的许诺，才决定背楚归汉，成功牵制了楚军，使汉军赢得喘息时间。英布被楚军击破，间道归汉，高祖立英布为淮南王，与他共击项羽，保证了英布的利益。

在楚汉战争中，张良的“运筹策帷帐之中”，很多都和“捐关以东与三猛士共功”这一策略有关，他监督刘邦坚决而合理地执行这一既定策略，将这一策略的威力发挥到最大。汉三年（公元前二〇〇年）开始，楚汉之间进行了一场消耗战。“楚方急围汉王于荥阳”司马迁：《史记》卷九二《淮阴侯列传》，北京：中华书局，1982，第2621页。，“项羽数侵夺汉甬道，汉军乏食，遂围汉王。汉王请和，割荥阳以西者为汉。项王不听”。司马迁：《史记》卷八《高祖本纪》，北京：中华书局，1982，第373页。刘邦被项羽围困在荥阳，食尽援绝，请和项羽又不许，形势十分危急。手握重兵的韩信在破齐之后即欲自立为齐王，并不急于解刘邦之围，反而派遣使者委婉地向刘邦提出裂土封王的要求：“齐伪诈多变，反复之国也，南边楚，不为假王以镇之，其势不定。愿为假王便。”司马迁：《史记》卷九二《淮阴侯列传》，北京：中华书局，1982，第2621页。实际是和亟盼救兵的刘邦讨价还价。“韩信使者至，发书，汉王大怒，骂曰：‘吾困于此，旦暮望若来佐我，乃欲自立为王！’张良、陈平蹑汉王足，因附耳语曰：‘汉方不利，宁能禁信之王乎？不如因而立，善遇之，使自为守。不然，变生。’汉王亦悟，因复骂曰：‘大丈夫定诸侯，即为真王耳，何以假为！’乃遣张良往立信为齐王，征其兵击楚。”司马迁：《史记》卷九二《淮阴侯列传》，北京：中华书局，1982，第2621页。在这紧急关头，正是张良建议刘邦坚决执行以裂土分封换取支持的策略，才使得刘邦和韩信的合作没有破裂，从一定程度上来讲，挽救了刘邦在楚汉战争中的命运。汉五年，刘、项展开决战，高祖同样是以共分天下换取彭越、韩信的支持：

汉五年，汉王乃追项王至阳夏南，止军，与淮阴侯韩信、建成侯彭越期会而击楚军。至固陵，而信、越之兵不会。楚击汉军，大破之。汉王复入壁，深堑而自守。谓张子房曰：“诸侯不从约，为之奈何？”对曰：“楚兵且破，信、越未有分地，其不至固宜。君王能与共分天下，今可立致也。即不能，事未可知也。君王能自陈以东傅海，尽与韩信；睢阳以北至谷城，以与彭越，使各自为战，则楚易败也。”汉王曰：“善。”于是乃发使者告韩信、彭越曰：“并力击楚。楚破，自陈以东傅海与齐王，睢阳以北至谷城与彭相国。”使者至，韩信、彭越皆报曰：“请今进兵。”韩信乃从齐往，刘贾军从寿春并行，屠城父，至垓下。大司马周殷叛楚，以舒屠六，举九江兵，随刘贾、彭越皆会垓下，诣项王。司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，北京：中华书局，1982，第331～332页。

在得到高祖裂土封赏的承诺后，韩信、彭越与高祖会师并击项羽，“汉军及诸侯兵围之数重”司马迁：《史记》卷七《项羽本纪》，北京：中华书局，1982，第333页。，导致项羽陷入四面楚歌的境地，彻底丧失了获胜的信心，于是慌乱中匆忙带领八百骑兵弃大部队突围，全军覆没，自己也绝望自刎，从而彻底结束了长达四年的楚汉战争。可见，高祖能够在楚汉战争中取得胜利，裂土分封，与韩信、彭越等共享胜利果实乃是至关重要的前提条件，而张良的“运筹策帷帐之中”，也大都与劝高祖坚决执行这一策略有关。所以高祖的用三人杰致胜说，恰恰从侧面佐证了高起、王陵的说法。正如张良对高祖所言：“天下游士离其亲戚，弃坟墓，去故旧，从陛下游者，徒欲日夜望咫尺之地。”司马迁：《史记》卷五十五《留侯世家》，北京：中华书局，1982，第2041页。可以说，汉帝国成立之初，刘邦所面临的政治格局是历史的必然，也是他不得不接受的历史遗产，尽管在他看来这份遗产是负面的。汉帝国的政治重建，也只能在这种背景下开始。

刘邦虽然登上了皇帝的宝座，其实他面对的仍然是和项羽主政时期差不多的政治格局：他既非西周时封建制下的周天子，又非秦帝国时期的中央集权的郡县制下的皇帝。从刘邦即皇帝位的那天起，西汉帝国就面临着如何处理与关东诸侯王国之间关系的重大政治任务。出于对异姓诸侯王的猜忌，刘邦继位不久就开始清除异姓诸侯王。在剪除韩信、彭越、英布、韩王信等异姓诸侯之后，刘邦同时又大肆分封同姓诸侯王。从他即位为皇帝的那一年起至刘邦去世，刘邦灭掉了除国小势微的长沙王吴芮之外的全部诸侯王，新立的同姓诸侯王为：高祖同母弟刘交为楚王，王淮西；刘贾为荆王（后为英布所杀），王淮东；长子刘肥为齐王，“王七十余城，民能齐言者皆属齐”司马迁：《史记》卷八《高祖本纪》，北京：中华书局，1982，第384页。；子刘恢为梁王；子刘友为淮阳王；子刘长为淮南王；侄刘濞为吴王（王荆王刘贾故地）；子刘建为燕王；子刘如意为赵王。并与大臣刑白马盟誓：“非刘氏而王，天下共击之！”司马迁：《史记》卷九《吕太后本纪》，北京：中华书局，1982，第400页。司马迁总结刘邦这么做的原因时说：“激秦之无尺土封，故大封同姓，以填万民之心。”司马迁：《史记》卷五十二《齐悼惠王世家》，北京：中华书局，1982，第2012页。

以同姓诸侯取代异姓诸侯，并且将诸侯王丞相的任命权收归朝廷，这是刘邦对政局的初步改造，“时诸侯得自除御史大夫群卿以下众官，如汉朝，汉独为置丞相。”班固：《汉书》卷三十八《高五王传》，北京：中华书局，1962，第2002页。应该说在一定程度上加强了朝廷对诸侯王的控制。但是，经过改造后的政局仍然面临很大问题，司马迁在《史记·汉兴以来诸侯王年表》中描述这种政治格局时说：

内地北距山以东尽诸侯地，大者或五六郡，连城数十，置百官宫观，僭于天子。汉独有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至蜀，北自云中至陇西，与内史凡十五郡，而公主列侯颇食邑其中。

关内汉直辖的十五郡基本采取秦的郡县制，关外则是林立的诸侯国。因此，汉朝廷与关外诸侯国的关系仍未解决，依然没有一套制度来明确诸侯国与朝廷的关系，所以汉代政治家谈到汉初诸侯国常用的词是“制度疏阔”或“国制抢攘”班固：《汉书》卷四十八《贾谊传》，北京：中华书局，1962，第2230页。。这可反映出，汉初虽然同样是分封，但与周代礼乐制度周密完备、周室与诸侯国之间关系明确清楚是大有不同的。汉初朝廷与诸侯国之间的矛盾，其原因固然是多方面，但是由于没有一定的制度层面的规范可供遵守，导致相互猜疑，无疑也是其中的一个原因。如《汉书·韩彭英卢吴传》所总结的：“见疑强大，怀不自安，事穷势迫，卒谋叛逆，终于灭亡。”高祖在削平异姓诸侯王之后，在封吴王刘濞时说：“汉后五十年东南有乱，岂若邪？然天下同姓一家，慎无反！”班固：《汉书》卷三十五《荆燕吴传》，北京：中华书局，1962，第1904页。表明他对这一政治格局的担心。

刘邦没有在剪除异姓诸侯王的同时把郡县制推广到全国，反而以同姓诸侯取代之，也说明他对汉帝国到底应该采取哪种政治体制心中没底。换句话说，汉初的政治建设，并没有十分明确的目标，汉初统治者对此考虑并不成熟。汉初的政治建设就是在这种背景展开的。